抓住改革機遇 用發(fā)展實績突破制約財政發(fā)展中的瓶頸

 
一、馬龍區(qū)當前財政運行現(xiàn)狀
過去的2014年和今年上半年，在全國經(jīng)濟下行，工業(yè)生產(chǎn)效益大幅下降的大趨勢和新常態(tài)下，馬龍區(qū)財政重回類似烤煙“雙控”時期最困難的局面。
2014年，全縣轄區(qū)內財政總收入完成8.72億元，地方公共財政預算收入完成4.31億元，同比僅增長4.14%，其中：稅收收入完成3.24億元，非稅收入占比較高，達24.8%，完成1.07億元。地方公共財政預算支出完成16.78億元，同比增26.62%，支出中，民生支出11.57億元，占支出的69%；基金預算收入完成1.39億元，同比增長142.95%；基金預算支出完成2.61億元，同比增長135.83%。
今年1-5月，由于經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，雖然財稅部門采取了一攬子辦法和措施，財政預算收入仍出現(xiàn)了負增長，全縣轄區(qū)內財政總收入完成2.53億元，同比下降24.43%。地方公共財政預算收入完成1.34億元，同比下降13.67%；地方公共財政預算支出完成5.46億元，同比增長8.01%；基金預算收入僅完成0.24億元，同比下降23.51%；基金預算支出0.16億元，同比下降69.17%。
主要原因是：
（一）稅源單一零散，稅基不牢
從產(chǎn)業(yè)結構看，全縣稅收主要來源于第二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)的稅收構成了全縣財政收入的主體，占60%左右。從行業(yè)結構看，全縣稅收收入來源主要集中在煙草、房地產(chǎn)業(yè)及固定資產(chǎn)投資領域，占70%左右。其中煙草行業(yè)占30%，房地產(chǎn)行業(yè)占25%，固定資產(chǎn)投資占15%。其余稅收來源較為零散，沒有形成穩(wěn)定稅源。
（二）財政自給率差，供需矛盾突出
由于收入規(guī)模小，可用財力不多，對上級財政依賴程度不斷增大。財政自給能力由1994年的95%提高到1997年的113%，從1998年起財政自給能力逐漸下降，2014年僅為48%。同時對外生財力的依賴程度逐步攀升，由1998年的 29%上升到2014年的52%。雖然十七年財力年遞增18.30%，但都是上級安排的調整工資及義務教育、基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和其他等轉移支付補助，本級財力不足。
 (三）剛性支出增長快，財力缺口大
一是人員經(jīng)費增長快，保障標準不到位。由于財政供養(yǎng)人員和工資提標“雙增長”，造成保障人員經(jīng)費壓力越來越大。從1998年至2012年，上級先后出臺增資政策，并給了一定的轉移支付，需要地方承擔一定比例，財政收入的增量遠遠彌補不了支出增量，幾次調資縣級負擔年均新增支出共17284萬元。按照1998年供養(yǎng)人員計算，人年均支出1.01萬元，2014年達5.47萬元，增加5.4倍。由于財力缺口大，壓縮了部分不該壓縮的支出，該按照法定比例安排的支出納不進預算總盤子，相當一部分法定支出未按規(guī)定比例提足并安排到位，到2014年末，已達1.19億元。
（注：財政應計提各項工資性費用為：工會2%、福利2.5%、職教1.5%、住房公積金10%、醫(yī)療保險10%、工傷保險0.3%、生育保險0.5%、失業(yè)保險2%、公務員醫(yī)療補助5%。但由于多年來財力有限，只對住房公積金、醫(yī)療保險足額計提，公務員醫(yī)療補助計提僅按3.5%，工會經(jīng)費和工傷生育保險全年僅分別按50萬元、74萬元包干使用，其他應計提各項工資性費用基本沒有兌現(xiàn)）
二是保運轉、保穩(wěn)定、保民生任務重。首先，需配套民生資金較多。各級各部門出臺的各類民生配套項目較多，以2014年為例，需縣級配套的民生支出項目資金就為0.6億元。其次，基本公共運轉支出增長快。2014年，僅基本公共運轉支出就需11.57億元，而可用財力僅為7.21億元，剛性支出年均增長達39%，而同期財力年均增幅僅為20%，有限的財力增長遠遠無法滿足人員工資、必保配套等剛性的較快增長需要，財力缺口大。
（四）財政赤字和債務負擔沉重
2014年末，政府負債余額為11.27億元，當前和今后相當長時期內，全縣進入了償債高峰期，還本付息壓力巨大。2015年需由財政直接償還的政府到期債務本息近1億元，2016年為0.86億元，2017年為1.25億元，2018年為2.85億元，財政負擔越來越重。在財政赤字上，主要表現(xiàn)在，歷年上級?？畈荒芗皶r兌現(xiàn)，次年用本級財力安排，以2014年為例，就需安排1.24億元，造成隱性赤字巨大，如此年復一年，小馬拉大車，滾雪球式的發(fā)展，形成惡性循環(huán)。
二、財政困難的原因
（一）經(jīng)濟基礎薄弱，財政增收乏力。馬龍區(qū)小，經(jīng)濟總量小，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，財政過度依賴烤煙，“雙控”后，其“一枝獨秀”的主導地位仍未改變。沒有大型龍頭企業(yè)支撐，新發(fā)展和培植的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)正處于發(fā)展時期，其余稅源多為零星稅種，基礎不牢，沒有形成穩(wěn)定后續(xù)財源，短期內對財政貢獻率較低。故財政收入規(guī)?；痉€(wěn)定在3.6億元左右，大致為農(nóng)三稅1.34億元、增值稅0.45億元、營業(yè)稅0.7億元、其他工商各稅0.61億元，非稅收入0.5億元左右。屬于典型的經(jīng)濟貧困縣。
（二）財政包袱沉重，支出壓力膨脹。僅20.82萬人口的小縣，平均每年的新增財政供養(yǎng)人員以124人的速度增加，按照人均3萬元計算，每年需新增剛性支出370多萬元，平均每27人供養(yǎng)1人吃“皇糧”，行政成本較高。隨著國家調整收入分配政策連續(xù)出臺以及正常進級晉職，人員剛性支出劇增，盡管上級轉移支付彌補了相當大一部分，但由于轉移支付補助是按1996年的人員編制，增長3.5%計算確定，超編及不足部分還得靠地方財政解決，然而縣財政增收的潛力和可能性又極小。此外，保工資、保運轉、保民生、保穩(wěn)定、保重點等剛性支出不斷增長，所以財力的有限性與支出增長的無限性的矛盾致使縣鄉(xiāng)財政困難重重，舉步維艱。
（三）現(xiàn)行稅制不完善，收入增長不確定。一是1994年分稅制改革以來，共享收入縣級分享比例過小，減少了地方收入。二是隨著“營改增”政策不斷擴面，將直接造成地方收入減少。如果財政體制沒有得到合理調整，“營改增”形成的地方收入缺口難以彌補。
（四）財政體制影響大，收支矛盾突出。按現(xiàn)行財政體制，縣級收入扣除單項上解后超過1993年收入基數(shù)705萬元部分，按15%上解省財政。由于1993年確定的基數(shù)低、上解比例較高，收入逐年增長，上解數(shù)額逐年攀升。1994年以來，年平均上解省級收入1853萬元，累計凈上解38913萬元。由于縣級可用財力少，全縣地方公共財政支出對上級的依賴度高，地方財政保障能力越來越弱，加之我縣屬農(nóng)業(yè)小縣、人口小縣，基礎設施薄弱、社會事業(yè)發(fā)展任務重，地方財力難以保障剛性支出需求，財政收支矛盾突出。
三、改革發(fā)展思路
按照陳廳長關于“三個蛋糕”（做大蛋糕、分好蛋糕、管好蛋糕）的總體要求，政府分管領導及財稅局領導多次深入各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）開展財政收支情況專題調研，分析財政收支現(xiàn)狀及特點，對如何挖掘增收空間、優(yōu)化支出結構、管好財政資金有了清晰的認識。結合我縣2015年財政收支矛盾突出的實際，整合資金保急需，嚴控支出保平衡，竭盡全力抓好以下工作，積極推動全縣財政經(jīng)濟平穩(wěn)運行。
（一）加強財政收入管理，拓展增收空間，突出做大蛋糕
1、強化收入征管，確保應收盡收。一是建立部門聯(lián)動征管機制，及時研究稅、費征管中的問題，加強對重點稅源的監(jiān)控，加大稽查力度；二是全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，以減稅讓利釋放企業(yè)活力，從企業(yè)效益提升中要稅收。規(guī)范非稅收入管理，取消違反規(guī)定的收費項目，加強土地出讓和經(jīng)營性國有資產(chǎn)核算管理，挖掘增收空間；三是做到依法征收，應收盡收，不收“過頭稅”和“過頭費”，確保財政收入質量。
2、抓住機遇，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，夯實增收基礎。堅持用發(fā)展實績破解財政發(fā)展中的矛盾和困難，把做大蛋糕的根本出路放在興產(chǎn)業(yè)上。抓住橋頭堡建設、滇中產(chǎn)業(yè)新區(qū)建設等機遇，落實好國家和省扶持實體經(jīng)濟的各項政策，深入研究措施和辦法。積極幫助企業(yè)拓展融資渠道，重點引入和扶持稅源好、發(fā)展?jié)摿Υ?、帶動效應廣的企業(yè)入駐，筑巢引鳳，借雞生蛋，壯大我縣經(jīng)濟實力。
3、爭取上級支持，引入社會資本參與經(jīng)濟建設。在我縣財政對上依賴程度較高的現(xiàn)狀下，抓住中央“明確事權、減少配套，增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付”的新一輪財力分配機遇，做好基礎數(shù)字測算等業(yè)務工作，爭取上級政策和資金支持。控制政府或有債務，拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能轉變，探索PPP等投融資新模式，吸引社會資金參與到公益性項目和基礎設施建設上，建立互惠共贏的生財機制，緩解財政投入不足的壓力。
（二）優(yōu)化支出結構，突出分好蛋糕
堅持“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效、收支平衡”的原則和建立現(xiàn)代財政制度的要求，在財政支出安排上，突出財政公共職能和作用。按照陳廳長“既要善于做‘減法’，又要善于做‘加法’，不必要的開支堅決壓縮，該支持的堅決支持”的講話精神，認真落實好厲行節(jié)約、反對浪費的規(guī)定和要求，嚴控“三公”經(jīng)費和樓堂館所建設，壓縮和減少不必要和效益低下的項目支出。優(yōu)先用于保工資、保運轉、保民生、保穩(wěn)定、保償債等剛性支出，確保社會和諧穩(wěn)定。
（三）深化財政改革，突出管好蛋糕
1、深化預算改革，探索中期財政管理規(guī)劃。穩(wěn)中求進，完善預算編制體系，改進預算編制方法，實行全口徑預算管理；改革預算制度，嘗試設立預算穩(wěn)定調節(jié)基金，建立跨年度預算平衡機制，試編權責發(fā)生制政府綜合財務報告；優(yōu)化財政支出結構，貫徹勤儉節(jié)約的原則，為今后中期財政規(guī)劃奠定基礎。
2、創(chuàng)新財政監(jiān)督機制，構建財政大監(jiān)督格局。一是抓好預算績效管理，讓其貫穿于預算編制、執(zhí)行、決算及審查的各個環(huán)節(jié)，增強預算單位支出責任和效率意識；二是提高預決算透明度，深化信息公開，接受社會監(jiān)督，預防腐敗，發(fā)揮陽光財政作用；三是強化財政內控機制建設，嚴肅財經(jīng)紀律，提升資金配置效率。四是盤活存量資金，推進政府購買服務等改革。
3、規(guī)范政府性債務管理，嚴控債務風險。建立政府性債務“借、用、還”相統(tǒng)一的償還機制，管好用好債券資金，逐步消化存量債務。探索編制政府債務收支預算、建立債務風險預警機制和債務管理責任追究制度，減少債務風險。