積極實踐財稅管理體制改革 深入推進縣鄉(xiāng)財政管理體制調(diào)整

 
   鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的財力基礎(chǔ)，在鞏固基層政權(quán)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，完善財務(wù)管理等方面發(fā)揮重要作用。縣鄉(xiāng)財政管理體制是劃分縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財政收支和管理職責(zé)和權(quán)力的重要政策。縣鄉(xiāng)財政管理體制需要根據(jù)地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展情況進行完善和調(diào)整，以更好地促進區(qū)域經(jīng)濟和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
一 、縣鄉(xiāng)財政管理體制調(diào)整的背景
（一） 宣威市原縣鄉(xiāng)財政管理體制的基本情況
2009年宣威市明確了市對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）財政管理體制，完善了市鄉(xiāng)財政管理體制。體制采用確定收入基數(shù)、實施超收分成、分類承擔支出、結(jié)余留用或自消的方式。市鄉(xiāng)體制確定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）收支范圍和收支基數(shù)，將部分稅收收入列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍。收入基數(shù)由工商稅收入基數(shù)和煙葉稅收入基數(shù)構(gòu)成，支出基數(shù)包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，不包括住房公積金的40%部分。收入基數(shù)和支出基數(shù)相抵后，形成體制上解和體制補助。同時對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）收入范圍內(nèi)實現(xiàn)的收入超過核定的收入基數(shù)部分實行市、鄉(xiāng)兩級分成的辦法，超收部分按70%-100%的比例分成給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），對三個工業(yè)園區(qū)實施稅收返還補助。
（二） 原財政管理體制取得的成效
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總體實力不斷增強。經(jīng)過幾年的運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入年均增長9.2%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力得到顯著加強，為全市財政收入穩(wěn)定增長奠定了較好的基礎(chǔ)。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收積極性得以提高。由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）收入范圍內(nèi)實現(xiàn)的收入超過核定的收入基數(shù)部分實行市、鄉(xiāng)兩級分成，超收部分將得到70%-100%的超收分成，于是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）從自身利益出發(fā)，切實加強本地稅收的管理，積極開展協(xié)稅護稅工作，采取引進交通運輸企業(yè)在本地落戶、支付工程款項時及時按規(guī)定代扣相關(guān)稅收、代扣代繳個人所得稅等方式，最大限度地增加本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）稅收收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)代扣代繳稅款年均增長23%。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本保障能力得到加強。原財政體制將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）基本支出中除住房公積金40%部分納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)，收入基數(shù)不足部分，由市財政給予體制補助，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出大幅增長的情況下，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障能力和自求平衡能力。2009年-2012年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出年均增長16%。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理不斷規(guī)范。隨著財政管理體制的不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以實現(xiàn)財政管理科學(xué)化、精細化為手段，以提高財政資金的使用效益為目標嚴格遵循依法理財、科學(xué)理財、民主理財、陽光理財?shù)脑瓌t，逐步推進管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)有序、公開透明、富有活力、有利于科學(xué)發(fā)展的財政管理改革。
（三） 原財政管理體制存在的弊端
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入總量相對較小，難以支撐財政持續(xù)快速發(fā)展。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入對全市財政收入的貢獻度看，宣威市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入占全市財政收入的比重成下滑態(tài)勢，平均增幅也低于全市水平。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的保障力度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的保障力度逐步減弱。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源結(jié)構(gòu)單一，財政發(fā)展易受外部影響與沖擊。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的結(jié)構(gòu)情況，煙葉稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增收起到?jīng)Q定性作用，占比約為60%，其他工商稅收主要來源于重點建設(shè)項目的實施。煙葉收購價格變化直接影響煙葉稅收入，特別是近年來隨著國家指令性煙葉收購數(shù)量的逐步縮減，煙葉稅對全市財政收入的貢獻力度也會逐步減弱。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在重點建設(shè)項目實施期間，其財政收入必然形成增收，而項目實施完成后，沒有相應(yīng)的其他項目實施，也必然形成財政收入的大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入對建設(shè)項目投入依賴度較高，收入不穩(wěn)定。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)間財力差距不斷拉大，促進基本公共服務(wù)均等化壓力增大。由于地理條件、資源環(huán)境和經(jīng)濟基礎(chǔ)等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距巨大。最高和最低收入兩者相差26倍。獲得超收分成相差也達56倍。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模的不斷擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政實力不平衡問題日益突出，有區(qū)位和資源優(yōu)勢、基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政收入和財力遠遠高于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財力的不平衡，造成了不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間提供的基本公共服務(wù)能力嚴重失衡。
4.隨著基本支出的不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本保障能力逐步減弱。從2013年起，全市提高了住房公積金繳費基數(shù)和繳費標準，按原鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制測算，全市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）財政需承擔較高的住房公積金配套，隨著計提基數(shù)和計提比例的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔部分也將逐步增加。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于沒有獲得超收分成或者所得超收分成較少，沒有足夠的財力保障住房公積金足額交納，或者動用日常公用經(jīng)費等交納住房公積金，相應(yīng)又形成運轉(zhuǎn)無法保障的局面。財政體制的運行效果大打折扣，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟的發(fā)展帶來不利影響。隨著在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的重點建設(shè)項目逐步完工，營業(yè)稅改征增值稅試點工作的推進、多年滾動收入基數(shù)的不斷增大、收入秩序的不斷規(guī)范，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）所得超收分成將大幅減少，無力承擔住房公積金40%部分的比重面將進一步擴大，必然會引起一些社會熱點問題。
5.市級財政平衡壓力增大，宏觀調(diào)控力下降。原財政體制將財力下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本實現(xiàn)收支平衡，年末收支結(jié)余相對較大，市本級支出壓力增大。
6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理基礎(chǔ)薄弱，財政支出效益偏低。宣威市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政多年來不斷強化財政管理，不斷推進財政管理改革，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理水平有了明顯提高，有力地促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人少事多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力增長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需求矛盾日益突出等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理基礎(chǔ)仍然比較薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對單位和部門的收支預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管仍存在不力現(xiàn)象，財政預(yù)算管理作用發(fā)揮不夠明顯，特別是對近年安排的超收分成資金使用普遍存在支出效益較低的情況。
7.財政收入秩序不規(guī)范，收入增長不合理。由于財政收入征收機構(gòu)設(shè)置與行政機構(gòu)設(shè)置不匹配，跨行政區(qū)域收入的大量存在，以及受超收分成政策的驅(qū)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、市鄉(xiāng)之間收入難以準確劃分，甚至存在爭稅、搶稅、買稅等行為，在一定程度上造成財政收入秩序混亂、收入成本增加等不利因素，給全市財政收入合理增收帶來較大影響。
二、縣鄉(xiāng)財政管理體制調(diào)整的實踐
2013年，十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度。征對原市鄉(xiāng)財政體制的優(yōu)劣性，宣威市從完善市鄉(xiāng)財政管理體制入手，積極探索適應(yīng)和可促進當前經(jīng)濟和社會發(fā)展的新的市鄉(xiāng)財政管理體制。
（一）基本原則
本著“?；尽?yōu)項目、促均衡、強調(diào)控”的原則，對現(xiàn)有財政體制進行改革。
（二）調(diào)整的主要內(nèi)容
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實現(xiàn)的收入全部列為市級收入，不再劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍，取消原體制中確定的超收分成政策。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出由市財政統(tǒng)一安排財力，按標準動態(tài)保障。
3.按不少于3000萬元的水平安排自有財力，補助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于彌補基本支出保障財力補助不足以及償還地方政府性債務(wù)需要。安排時按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）社會和經(jīng)濟情況、自然稟賦等因素測算對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的均衡性轉(zhuǎn)移支付補助。
4.安排不少于2000萬元的專項補助，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的項目申報情況，由市政府確定優(yōu)選實施項目，下達給相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施。
5.劃入開發(fā)區(qū)征管范圍的三個工業(yè)基地所實現(xiàn)的經(jīng)常性財政收入（稅收收入-城市維護建設(shè)稅），剔除增值稅及上解省市30%部分，按市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）8:2的比例分成。
6.建立必要的激勵約束機制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施代征代扣稅款、招商引資、償還政府性債務(wù)給予獎勵政策。對應(yīng)征應(yīng)扣稅款、不完全實施市政府確定的項目給予懲罰財力補助。
（三）調(diào)整后的主要亮點
1.有利于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出，促進財政收支平衡。調(diào)整后的財政管理體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出全部納入財力保障支出范圍，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再為“保工資、保運轉(zhuǎn)、保基本民生”煞費心機，保障了實施公共管理、提供基本公共服務(wù)，以及落實中央、省、市出臺的各項民生政策的基本財力需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基本財力保障補助、專項補助以及均衡性轉(zhuǎn)移支付補助財力范圍內(nèi)安排支出，確保財政收支平衡。
2.有利于縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力差距，促進基本公共服務(wù)均等化。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝凇⑤爡^(qū)面積、村委會個數(shù)、距離城區(qū)距離、農(nóng)民人均純收入（居民收入）等自然和社會因素計算安排均衡性轉(zhuǎn)移支付，加大對貧困、人口較多、行政管理成本較高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補助力度，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)間基本公共服務(wù)均等化。
3.有利于推進經(jīng)濟和社會發(fā)展，促進財政資金使用效益提高。通過競爭項目分配的方式安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施財政補助項目，促進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）根據(jù)本地實際情況，上報人民群眾最關(guān)心、最能體現(xiàn)民心民意，經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益均較高的項目，市政府通過績效評審的方式，優(yōu)選項目實施，體現(xiàn)了市委、市政府的工作重點，提高了財政資金的使用效益。
4.有利于規(guī)范財政收入秩序，促進收入成本降低。將各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）范圍內(nèi)實現(xiàn)的稅收收入全部納入市級收入，改變了過去為獲取更多超收分成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間互相爭稅、搶稅，挖市級收入為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的情況，特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收機構(gòu)的撤并、按行業(yè)設(shè)置稅收機構(gòu)的調(diào)整等改革的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的準確歸屬越發(fā)顯得困難。因此調(diào)整原財政管理體制更有利于規(guī)范全市的稅收收入秩序，真正體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的實情，相應(yīng)也會減少全市財政收入的征收成本。
5.有利于加大市級政府財力，促進政府宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮。調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年的既得利益，可集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增財力，用于全市新增人員剛性支出，市委、市政府確定的重點項目，促進全市財政支出緊緊圍繞市委、市政府的工作目標進行投入，加強市級政府的調(diào)控能力，促進全市經(jīng)濟和社會更好更快發(fā)展。
（四） 調(diào)整后存在的問題
1.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收積極性短期內(nèi)會受到一定程度的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制調(diào)整必然會涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的調(diào)整，本次調(diào)整對原來烤煙生產(chǎn)較好、有重點項目在建、近年獲得超收分成較高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財力適當減少，在短期內(nèi)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能會存在收入積極性不高的傾向，部分原通過爭稅、搶稅甚至是買稅形成超收的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）會形成減收的情況。
2.市級財政增支壓力逐步增大。近年來，提高行政人員津補貼標準和事業(yè)人員績效補貼、補發(fā)原民代教師補助、提高村干部待遇標準、提高住房公積金繳費標準、調(diào)整機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本工資等增加全市剛性支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無力承擔，全部由市級承擔，而體制調(diào)整保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原體制既得利益，必然加大市級財政的支出壓力。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)償債壓力仍然較大。近年來，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）形成了較大的政府性債務(wù)，給政府行政形成了較大的壓力。體制調(diào)整雖然安排了一定數(shù)額的可用財力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但要靠這部分財力短期內(nèi)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)問題是不可能的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)償債壓力仍然較大。
（五） 體制調(diào)整的幾點體會
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益需要總體保障。體制調(diào)整必然涉及市鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財力的重新劃分，在這個過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益可能會受到損害和減少，給體制調(diào)整造成影響。因此在縣鄉(xiāng)財力劃分中，必須保障所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益。同時，從發(fā)展的角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益也需要逐步增長。
2.事權(quán)和支出責(zé)任需要更加明確。體制調(diào)整應(yīng)該更重視事權(quán)劃分，明確各級政府事權(quán)和支出責(zé)任，并匹配相應(yīng)財力，確保各項支出政策的實現(xiàn)和支出效果的體現(xiàn)。
3.財政體制調(diào)整更需完善配套相關(guān)管理制度和辦法。充分發(fā)揮財政杠桿在經(jīng)濟運行中的調(diào)節(jié)作用，有效促進全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的較快發(fā)展，僅靠市鄉(xiāng)財政管理體制是不夠的，同時還需進一步完善相關(guān)制度和措施。