對收入“小縣”深化財政體制改革的思考

 
    隨著國家、云南省、曲靖市財政體制改革框架的逐步清晰，以稅制改革、預(yù)算改革及財政改革為重點的財稅體制改革已駛向改革深水區(qū)。師宗縣正結(jié)合縣域發(fā)展實際，按照上級的統(tǒng)一部署，積極探索財政體制改革之路。
一、基本情況
最近幾年，師宗縣享受國家經(jīng)濟高速發(fā)展成果，地方財政收入穩(wěn)步快速增長。但是，地方財政支出基數(shù)越來越大，收入增長滿足不了實際需要。財源結(jié)構(gòu)調(diào)整任重道遠，財政收支矛盾日顯突出，財政管理難度日漸加大，體制弊端日漸顯現(xiàn)。
（一）公共財政收支狀況
2011年—2014年，師宗縣實現(xiàn)地方公共財政預(yù)算收入為37,000萬元、44,025萬元、51,600萬元、52157萬元，增幅分別為26.8%、19％、17.2％、1%。完成地方一般預(yù)算支出148,384萬元、179,550萬元、190,212萬元、201490萬元，增幅分別達到31.7%、21％、5.9％、6％。從財政收支基數(shù)看，師宗縣的支出保障75%以上來自上級財政部門轉(zhuǎn)移支付。
（二）財政收入構(gòu)成
2011年—2014年，稅收收入在財政收入中的占比為90.5%、90.9%、85%、80%，而非稅收入占地方公共財政預(yù)算收入近年比重逐年偏高， 2014年已高達20%。對可支配財力貢獻不大。2011-2014年直接來自煙草業(yè)的收入分別完成11,555萬元、17,440萬元、18,694萬元、19,472萬元，占地方財政稅收收入的27%、35%、32%、28%；來自煤炭行業(yè)的收入為8066萬元、5073萬元、4548萬元、4208萬元，占地方財政稅收收入的24%、13%、10%、10%；來自建筑業(yè)的稅收收入維持在3000萬元上下，占地方財稅收入8%左右?？緹熞恢笔秦斦杖氲闹匾е?，但已經(jīng)進入發(fā)展平穩(wěn)期，增長受限；煤炭受停產(chǎn)整頓、轉(zhuǎn)型升級、市場價格波動等各種因素影響，最近幾年對財政收入的貢獻非常不穩(wěn)定；冶金、建材、房地產(chǎn)等其他行業(yè)還未形成穩(wěn)定財源。
（三）財政支出保障現(xiàn)狀
目前，師宗縣財政性收入結(jié)構(gòu)不盡合理，存在一定支出壓力，對上級轉(zhuǎn)移支付依賴度較高，財政隱形赤字日漸增大。地方預(yù)算上下級之間的收入與支出項目、體制上解、補助、稅收返還等具體辦法，由上一級預(yù)算制定，本級人大無權(quán)干預(yù)，這不僅在很大程度上否定了基層人大及其常委會的預(yù)算審查權(quán)，也是致使資源無法合理配置、地方政府無法切實履行其公共服務(wù)職能的主要原因?？梢哉f，在地方財政自主能力有限，同級人大難以有效監(jiān)督，同時又不得不承擔(dān)越來越重的公共服務(wù)和地方治理職責(zé)。
二、存在困難和問題
一是財源結(jié)構(gòu)單一，非煙非煤工業(yè)發(fā)展不足；二是財政收入結(jié)構(gòu)不合理，非稅收入比重逐年偏高；三是第三產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，以旅游帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展還有巨大潛力可挖；四是優(yōu)勢資源利用不足，財源企業(yè)規(guī)模小，科技含量低；五是工業(yè)園區(qū)尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用，規(guī)模效應(yīng)難以顯現(xiàn)；六是受宏觀調(diào)控影響，以房地產(chǎn)帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式受到極大挑戰(zhàn)；七是近年實施的 “津補貼”、事業(yè)單位“績效工資”改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位補貼支出大部分由縣級承擔(dān)，縣鄉(xiāng)財政困難進一步加劇。
三、深化財稅體制改革的思考
師宗縣公共財政預(yù)算總收入、地方公共財政預(yù)算收入總量居全市倒數(shù)第二位。人口基數(shù)大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)差、財政供養(yǎng)人員多，財政實力相當(dāng)弱小，快速發(fā)展的經(jīng)濟社會對財力需要之間的矛盾十分突出。因此，推進財政體制改革，加強財源建設(shè)，盡快把縣級財政實力做大做強，進一步縮小與全市乃至全省發(fā)達縣市區(qū)的發(fā)展差距，對推動全縣全面建成小康社會，都具有十分重要的意義。
（一）培植財源，穩(wěn)定改革基礎(chǔ)
一是加快工業(yè)項目發(fā)展。逐步強化工業(yè)財源第一位的觀念，筑牢工業(yè)發(fā)展平臺。重點打造煤化工產(chǎn)業(yè)、不銹鋼產(chǎn)業(yè)和生物產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)園區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，著力建設(shè)以南昆鐵路師宗戰(zhàn)略裝車基地為核心的交通物流產(chǎn)業(yè)園，提升園區(qū)聚集發(fā)展能力。完善園區(qū)服務(wù)體系，加快園區(qū)配套服務(wù)平臺建設(shè)，改革園區(qū)項目落地審批機制，建立代辦聯(lián)絡(luò)員制度，完善項目建設(shè)協(xié)調(diào)服務(wù)機制，強化對入園企業(yè)的服務(wù)管理，改善園區(qū)發(fā)展軟環(huán)境。突出重點產(chǎn)業(yè)支撐，改造提升骨干工業(yè)企業(yè)，加快發(fā)展新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)，推進園區(qū)經(jīng)濟集約化發(fā)展。深化煤炭資源整合升級，加快煤礦技改擴能步伐。引導(dǎo)和支持冶金、煤化工行業(yè)開發(fā)下游產(chǎn)品，提高產(chǎn)業(yè)效益，積極推進天高鎳業(yè)二期項目建設(shè)。加快推進傳統(tǒng)建材產(chǎn)業(yè)升級換代，大力發(fā)展新型建筑建材，促進昆鋼嘉華水泥、金曲陶瓷二期項目建設(shè)。立足農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，以生物產(chǎn)業(yè)示范基地為平臺，大力發(fā)展生物產(chǎn)業(yè)，支持普瑞生物、云新生物等企業(yè)加快發(fā)展，力爭生物產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破6億元。鼓勵發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，力爭啟動2個光伏發(fā)電、3個風(fēng)能發(fā)電項目。二是加快服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。強化旅游招商，創(chuàng)新投融資模式，著力引入有資金實力，有市場拓展能力的企業(yè)參與師宗旅游整體開發(fā)，爭取通過市場化方式投入5000萬元以上用于旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快規(guī)劃編制，完成以菌子山、鳳凰谷、五龍旅游小鎮(zhèn)為核心的旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。拓展鄉(xiāng)村旅游，啟動黑爾村、拐村、馬背沖鄉(xiāng)村旅游項目。健全市場體系，強化旅游營銷宣傳，不斷擴大師宗旅游知名度，確保年接待游客110萬人次以上，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)綜合收入7億元以上。三是提高招商引資質(zhì)量。調(diào)整招商方向，變“政府招商”為“全民招商，專業(yè)招商”，把全民招商的功能定位在對外推介、信息收集、篩選，選擇投資意向明確、信息質(zhì)量高、符合國家產(chǎn)業(yè)政策的招商項目，按照科技含量、投資強度、財政的貢獻率等標準來衡量論證項目質(zhì)量，并針對重點財源項目組成專項推進組，制定完整的招商策略和推進方案。創(chuàng)新招商方式。圍繞全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，儲備一批大項目、好項目，每年重點包裝10個以上規(guī)模型、效益型、科技型產(chǎn)業(yè)項目，增強投資吸引力。堅持外引和內(nèi)培并舉，在促進現(xiàn)有企業(yè)擴大產(chǎn)能的同時，確保年招商引資到位資金增10％以上，引進外資增10％以上。逐步聚集形成有比較優(yōu)勢、能帶動縣域經(jīng)濟長遠持續(xù)發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，大力引進資金、技術(shù)、人才和先進管理經(jīng)驗，推進本土企業(yè)改造升級，提升經(jīng)濟社會效益。
（二）透明預(yù)算，凝聚改革力量
實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理。各級政府預(yù)算和決算都要向社會公開，部門預(yù)算要逐步公開到基本支出和項目支出，所有財政撥款的“三公”經(jīng)費都要公開，打造陽光財政，讓群眾看明白、能監(jiān)督。不僅將政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的全部收支都納入預(yù)算管理中，而且包括政府性債務(wù)和或有負債的監(jiān)管，是真正意義上的完整的政府預(yù)算。必須實現(xiàn)財源結(jié)構(gòu)的合理化和實現(xiàn)財政分配的結(jié)構(gòu)合理化，保證財政收支平衡。要在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算及社會保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一和均衡，建立規(guī)范透明的資金往來渠道，同時盡可能把專項資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。繼續(xù)深入推進財政國庫集中收付制度改革，進一步規(guī)范財政直接支付和授權(quán)支付管理；在規(guī)范交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、郵政業(yè)營業(yè)稅改征增值稅的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化其他行業(yè)“營改增”工作；推行財政投資評審、績效評價改革，逐步建立預(yù)算績效評價體系，充分發(fā)揮財政資金的使用效益；深化農(nóng)村綜合改革，認真落實強農(nóng)惠農(nóng)政策，促進農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。
（三）創(chuàng)新體制，擴充改革思路
完善“按規(guī)劃、帶項目、配資源”的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，形成“融資、投資、經(jīng)營、償還”一體化的市場化運作機制。加大資源資產(chǎn)、政府特許經(jīng)營權(quán)的運作力度，增強償債能力，防范債務(wù)風(fēng)險。運用多種融資工具和手段，壯大縣級投融資平臺，增強融資擔(dān)保能力。充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用，縣財政每年安排不低于500萬元財政貼息資金，為具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)貼息貸款，緩解了企業(yè)發(fā)展資金不足的問題。投融資擔(dān)保公司要做好服務(wù)工作，積極為符合條件的企業(yè)提供短期擔(dān)保貸款，幫助解決融資難、擔(dān)保難、發(fā)展難的問題。財稅部門要認真落實各項稅收優(yōu)惠政策，通過稅收優(yōu)惠，支持企業(yè)實施技術(shù)改造，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，增強企業(yè)發(fā)展后勁和抵御市場風(fēng)險能力，促進企業(yè)提質(zhì)增效，提高企業(yè)對財政的貢獻。日前，縣財政局會同住建、交通、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、民政等職能部門，在新建、擴建、改建項目中篩選出符合條件可采用PPP模式的項目共23個，總投資396806.02萬元。其中：條件成熟的項目有10個，總投資224916.02萬元；條件不成熟的項目有13個，總投資171890萬元。經(jīng)與相關(guān)主管部門溝通、審核，并報縣人民政府同意后，已報送到上級相關(guān)部門，爭取列入2015年度中央和省級扶持試點。
（四）重塑國企，提升改革活力
師宗縣于2014年8月正式成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局，對全縣的國有企業(yè)逐步開始履行出資人職責(zé)。一是對所出資企業(yè)負責(zé)人實施管理。部分企業(yè)按規(guī)定在成立國資局前已任命企業(yè)管理層，還有部分企業(yè)因歷史原因尚未建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，目前正在建立完善，成立相應(yīng)管理機構(gòu)及任命相關(guān)管理人員；二是對企業(yè)股東變動等重大事項實施管理；三是對企業(yè)國有資產(chǎn)實施管理方面，適時開展對企業(yè)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記等基礎(chǔ)管理工作。根據(jù)國有企業(yè)的不同經(jīng)營類別、方式，逐步建立由政府主導(dǎo)，國資、財政、工信、工商、國稅、地稅等部門協(xié)調(diào)配合的定期分析調(diào)度工作機制，督促國有企業(yè)降低成本，提高效益。建立科學(xué)合理的職工薪酬穩(wěn)定增長機制，縣屬國有企業(yè)員工薪酬如需調(diào)整，在職工代表大會有決議的前提下，由企業(yè)根據(jù)企業(yè)效益及本地區(qū)同類企業(yè)員工薪酬進行測算，報縣國資局會同有關(guān)職能部門審批執(zhí)行。針對師宗縣國有企業(yè)普遍不景氣的實際情況，結(jié)合縣級發(fā)展要求及縣內(nèi)資源情況，逐步開展企業(yè)資源整合，形成合力，在一定范圍內(nèi)取得實效，并適時的展開對標管理，以便看到差距，正視困難，找準國有企業(yè)在行業(yè)內(nèi)的定位，逐步縮小差距，建立適合縣級企業(yè)發(fā)展的目標體系。
（五）契合方向，爭取改革資源
深入貫徹上級深化財稅體制改革的總體思路，加大改革資源的爭取力度。立足地方交通區(qū)位、能源礦產(chǎn)、耕地林地、人文氣候等優(yōu)勢，認真研究國家產(chǎn)業(yè)投向和縣內(nèi)發(fā)展需求，精心謀劃一批固定資產(chǎn)投資支撐項目。做深做實項目前期工作，做好爭取上級補助資金的項目計劃，積極落實申報條件，加強對上匯報銜接，力爭更多項目進入國家和省、市投資計劃。
（六）簡政放權(quán)，優(yōu)化改革服務(wù)
堅持政府投資、引進外資、撬動民資“三資并舉”，強化銀政、銀企合作。拓展項目融資渠道，強化項目建設(shè)資金保障。加大政府性資金對項目建設(shè)的引導(dǎo)和扶持力度，做大做強產(chǎn)業(yè)項目。強化土地、環(huán)保、礦產(chǎn)資源等要素保障，提高項目成熟率、開工率和投產(chǎn)達效率。健全新開工項目協(xié)調(diào)推進機制、在建項目督查督辦機制、項目投資考核機制。加強溝通銜接，充分整合項目責(zé)任單位、實施主體和建設(shè)單位的力量，完善重點項目跟蹤服務(wù)機制，進一步優(yōu)化審批流程，提高項目服務(wù)水平。引導(dǎo)和支持本土企業(yè)，結(jié)合經(jīng)營狀況和發(fā)展趨勢，加快再投資步伐，推進在建項目盡快達產(chǎn)達效，不斷擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。